杨浦区人大常委会城建环保工作委员会

　

　　动拆迁是目前制约社会发展的瓶颈，也是社会普遍关注的热点，做好动拆迁工作是改变城市面貌，促进地区发展，提高人民生活质量的基础性工作,体现了人民群众的根本利益和长远利益。杨浦区人大常委会城建环保工委组成了“如何做好动拆迁工作”专题调研组，从5月底始至7月上旬，采取了深入动迁基地实地考察，召开有关职能单位、动迁公司、动迁经办人参加的座谈会，参与动迁调解等形式进行调研。调研组对进一步搞好动迁工作进行了分析和思考。

　　“十五”以来，我区在市政建设和旧区改造中，认真贯彻执行《城市房屋拆迁管理条例》和《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》等动迁法规、政策规定，面对号称“天下第一难的动迁难”，发扬敢于负责、敢于碰硬、敢破难题、敢担风险的“四敢精神”，解放思想，勇于思考，积极探索动迁工作新举措、新机制，攻坚克难，破冰而出，勇担城市建设和发展工兵和急先锋的角色，为城市建设和发展赢得必要的空间。据统计，“十五”以来我区共完成居民动迁39184户，拆除房屋建筑面积127.6万平方米。

　　针对以往动迁工作中普遍存在的“前紧后松、暗箱操作”的现象，以及居民由此形成的对动迁单位不信任，“早走吃亏，晚走得益”的思维定势，和对动迁安置持观望、等待心理的局面，2004年我区在中环线东段动迁中率先推行“六公开”的阳光动迁办法，形成“早走多得益，晚走少得益”的良好氛围，使动迁进度大大加快。“阳光动迁”在全市得到推广。其后，进一步将“六公开”增加为“十公开”，并取得良好效果。“阳光动迁”是架在政府、动迁单位与居民之间的一座信任的桥梁，诚信的回归营造了良好的动迁氛围，有效地推动动迁的顺利开展。

　　如果说公开、公平、公正等动迁举措、机制是动迁工作的软件，那么动迁配套房源则是动迁工作的硬件，是动迁工作重要的物质基础与支撑，动迁房源是否充足，是否多样，是否能满足和符合动迁居民的实际需求，直接事关动迁工作能否顺利推进。这几年来，政府相关部门加大配套房源的筹措和建设力度，努力使配套房源符合动迁居民的不同需求，从而有力地推动了动迁的进度。

　　动迁工作能否顺利推进，动迁方案的周密制定是关键之一。根据“合法、合情、合理”的原则，政府要求动迁公司在动迁前，必须进行深入细致的调查摸底工作，收集翔实数据，并在制定方案过程中听取各方意见，根据基地不同的特点，制定不同的动迁方案，力争使方案针对性强，居民的认可度高。在轨道交通四平路站二期和10号线等动迁中，由于动迁方案切实可行，使动迁进度取得预期效果，提前完成了动迁任务。

　　动迁工作是一个系统工程，从项目的前期准备、房源和资金的筹措到动迁的实施过程，都离不开各方的支持与配合，需要各方的智慧与合力：新闻媒体对动迁工作舆论导向作用；法律工作者参与化解动迁矛盾；人大代表、政协委员等参加强迁听证会，提出客观公正的意见；市政府相关职能部门在前期资金和动迁配套房源的支持等等。动迁工作单靠建设单位和动迁公司是举步维艰的，必须要举全区之力，调各方之能。

　　在大规模的城市建设和旧区改造动迁中，虽然通过努力取得一定的成绩，但由于动迁政策、配套房源、商品房价格、居民思维定势等原因，动迁中的矛盾与问题始终存在，且愈发凸显出来，动迁难已成为制约城市建设和发展的一个十分突出的矛盾，主要体现在以下五个方面：

　　近几年来，随着城市建设规模不断加大，动迁工作随之跟进，但动迁房源的配套却相对滞后，跟不上动迁的需求，合适的、符合居民需求的动迁房更是缺乏。由于房价的飞速上涨，中低价位住房供应不足，动迁货币补偿费用实际购买力的下降，使很多动迁居民在房地产市场上买不起房，尤其是中低收入的弱势群体更是一筹莫展，使不少居民出现“买房难”的问题，动迁居民望房兴叹。一些动迁配套房源虽然价格相对便宜，但有的却高于当地市场价格，且大多地处偏僻地段，配套设施不全，上班、交通、就医、子女入学等都将成为动迁居民不得不面对的棘手问题，将给居民的生活、工作和学习带来诸多不便，客观上使这些配套房源成为动迁居民的弃物，房产市场的闲置品。此外，现行政策中完全用产权房来实物安置的形式，也与我国现有国情不符。动迁工作能否顺利推进，动迁房源是关键。虽然这几年来，区政府通过积极筹措房源，自行建设配套商品房，解决了一些动迁基地，特别是重大工程基地动迁居民的需要，但从总体上看，与整个动迁规模相比，动迁房源仍十分匮缺，合适的动迁配套商品房的数量、规格与动迁规模、居民需求之间的落差，已经成为制约动拆迁工作继续向前推进的瓶颈。

　　由于还没有制定动迁法，现行的动迁都是根据各区域、各基地的情况，制定相应的动迁补偿方案，客观上造成动迁补偿上的差异，故难以真正做到有秩、依法动迁，也不能做到完全意义上的公开、公平、公正。不同的区域、基地补偿标准不一，但动迁居民面对的却是同样的房产市场，同样高涨的房价。动迁补偿标准的不平衡与差异，造成居民攀比心态，抬高居民心理价位，使动迁居民的心态始终处于迟疑、等待、观望之中，信任与怀疑在不同的阶段也似乎一直在动迁居民心中不断轮回。其差异主要是同一区域特别是同一行政区域内执行不同的政策标准；同一政策执行不同的标准，如动迁安置房面积补偿费；同一建设项目在不同的行政区域执行不同的安置方式，如同是某条道路延伸段，有的地区采用安置房，而有的地区则可选择异地建房。这种补偿标准上的差异使得动拆迁的矛盾更加突出，已经严重影响动迁工作的顺利进行，给城市建设和发展带来重重阻力。

　　“阳光动迁”的施行，使诚信逐步回归，但由于过去动拆迁过程中的种种陋习，偏离了“公平、公正、公开”的原则，发生老实人早走吃亏，蛮搞晚走得益现象，使动迁居民对动拆迁始终抱有种种成见，影响了政府和企业的形象和诚信度。在调研中，不少动迁经办人抱怨，受这些负面因素的影响，使得他们在解释“阳光政策”时，颇费口舌和时日，不得不因此拉长了动迁前期的酝酿过程；相当部分动迁居民不肯早签约和早搬迁，不少人处于观望状态，并出现了一些漫天要价、蛮横无理的群体，严重阻碍动迁工作的顺利进行。不少动迁居民或向动拆迁工作人员询问政策的相关细节，或向周边遭遇过动拆迁的居民打听情况，由于各地的级差地租不同，导致形成不同的补偿安置方案，对宣传“阳光政策”带来阻力，使动迁居民对“阳光政策”的出现新的疑虑，影响动迁的顺利推进。

　　对相当一部分动迁居民而言，动迁已被赋予另一层意义，由于相当一部分动迁居民经济状况较差，住房困难，这部分动迁居民对动迁往往抱有矛盾的心理状态，既盼望动迁，又因对动迁期望过高，希望通过动迁来改变现有生活状况的想法十分强烈。这些动迁居民大都过分强调自身利益，或者对动迁补偿款狮子大开口，或者对高达几十万元的配套房购房款差额不愿承担。一旦补偿方案不符合自己的心理价位，要求得不到满足，则坚决抵制动迁，对动迁协商采取回避、拒绝的态度，甚至不惜做出过激行为，以此来要挟动拆迁工作人员满足其不合理的补偿要求，给动迁工作的推进设置了障碍，严重的会影响整个动拆迁工作的进度。

　　刚刚颁布的《物权法》明确了物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。房屋作为不动产是私人财产的最重要的一块，而动迁动的就是房屋，动的就是私人财产的根本。因此《物权法》确立的财产平等保护的法定原则，对动迁工作已经产生一定的震荡与冲击，并引起社会各方特别是动迁居民的关注。现有的《城市房屋拆迁管理条例》的有关内容不适应《物权法》，虽然《物权法》并没有直接规定拆迁问题，但《物权法》的相关内容在《拆迁条例》中却找不到相应的条款，《拆迁条例》的滞后性显而易见。如《物权法》明确了对私有财产“征收”的条件，即“为了公共利益的需要”，在公共利益需要时才能“征收”（强迁），出于商业利益时不能“征收”（强迁）。而现行的《拆迁条例》却没有区分这两种拆迁，政府在审批拆迁的行政许可时，也没有这样的规定和要求，导致强迁有时无法可依。其他如诉讼期间不停止拆迁等规定与《物权法》也有相悖之处，如果在法院判决前房屋已被强拆，那么房屋的物权就已经灭失，从物权的角度看，法院的审判也就失去意义。

　　1、制定政策要科学。从过去的“讲人头”政策到现在的“数砖头”政策，安置补偿方式变化较大，在社会上引起很大的反响，毕竟现阶段，居住面积小、人口多、经济状况差的家庭不在少数，对这部分居民而言，“数砖头”政策让他们得不到实惠，在动迁中的实际效果与利弊已被实践所显现，随后的调整政策说明，现行的动迁政策确实需要不断的修正、完善与超越。由于政策的制定，事关民生，事关政府的形象和行政管理的效率，故一定要确保政策的科学性。鉴于目前动迁工作还没有一部动迁法可以依据，现阶段动迁主要还是靠政府的政策来执行，因此动迁政策制订得科学、合理，是从源头上预防动迁矛盾产生的关键。建议动迁政策的制订一定要从构建和谐社会的高度出发，能够平衡社会各方的利益，具体就是依据宪法和有关法律原则，最大限度地保护公民的产权，能够在合乎法理原则的基础上制订符合实际的补偿政策，使动迁政策切实体现“合法、合情、合理”的原则。

　　2、执行政策要严肃。从依法行政的角度出发，在动迁操作中要严格做到公开、公平、公正，保证政策的严肃性。建议在动迁启动、方案制定时，要依法举行听证会，并探索设立听证结果可以诉讼的立法内容和程序，为动迁政策加上一层司法的过滤和保护，避免动迁的随意性。在动迁过程中，要严格执行依法行政原则，依据法律精神和正义原则来开展工作，不能够对自己有利时就依法，无利时就规避或曲解法律。在动迁时，应引入独立监督机构，可由政府之外的人大代表、政协委员、律师、记者、市民等组成，监督整个动迁的操作过程，参与动迁方案、强迁的听证和动迁安置的调解等环节，正确处理政府、拆迁公司、动迁居民三者之间的关系，真正体现和维护公开、公平、公正的原则。

　　3、落实政策要连续。动拆迁工作是一项长期的工作，在一个相当的时期内，特别是在同一个区域内，动迁政策、安置方案一定要统筹兼顾,要保持相对一致，要有连续性。安置方案不能变化太大，安置房源所处的地区也要相邻近。动迁方案确定后，必须要广泛深入地向群众宣传，要通过举办动迁政策、方案宣讲会、挨家挨户发放宣传资料等形式，将动迁政策、方案向居民交底，使居民明明白白，从而理解和支持动迁。

　　动迁配套房源是开展动迁工作的物质基础，充足的、产权形式多样的、地段和建筑面积合适的房源是解决制约动迁瓶颈的关键。动迁房源的规格要多样、房源要就近、面积要适中。在动迁前期准备阶段，应做好调研工作，做足“功课”，摸清基地居民情况，准确地了解动迁居民的心态与需求，在安置房的产权形式上，应针对不同情况予以区别对待。对于家庭经济情况较好、收入稳定、房屋基础较好的动迁居民，可以走市场化的道路，用产权房予以安置。对于房屋基础差、应安置人口较多、经济收入不佳的动迁居民，政府可以建造一批规格、地段适中，配套齐全的廉租房，以适当的租金标准，以使用权的形式予以安置，首先解决居住问题。建议在地块规划和开发建设之前，规定建造一定比例、户型合适的使用权租赁房，用于动迁回搬，并列入土地招标的内容。

　　对土地储备项目，建议由政府土地储备中心来担当房屋拆迁人，专门负责组织储备地块的征地动拆迁的调查、谈判，具体动拆迁工作由土地储备中心的动迁科或者委托拆迁公司来实施。发展土地储备制度对于解决动拆迁难题的作用在于：第一，将欲动拆迁的土地纳入储备范围，有利于运用政府的力量，增加动拆迁工作的公益性，缓解动拆迁矛盾；第二，提前统筹规划，使政府对本区域的动拆迁基地有一个全面的规划，未雨绸缪，在重大项目未建设之前先把动拆迁工作完成，有利于避免因临时协议动迁引起的各种矛盾，保证重大工程项目的建设进度；第三，通过调整用地和收回闲置土地等措施，有利于清理和盘活存量土地，增加土地供应，减少动拆迁总量，减缓动拆迁压力；第四，通过专业的土地储备公司实行土地储备，按市场情况有节奏地推出旧区改造地块，可以更好地控制高价房在市场结构中的比例，保证中低价商品房用地的合理供应量，缓解房价上涨幅度过快；第五，有利于增加动拆迁的透明度，统一动拆迁补偿标准，减少由于动拆迁居民相互攀比所造成的动拆迁矛盾。

　　
　　建议政府全面、协调推进旧区改造工作，根据社会和经济发展的状况，合理规划，正确把握规模和速度，适度控制拆迁总量。主要控制新建商品房建设项目的开发，确保重大工程、重点工程拆迁工作的顺利完成。其次政府可以采取相应有效的措施控制日益上涨的房价，特别是要控制对二手房的交易行为和交易价格，加大对房屋中介市场的监管力度，防止中介机构囤积居奇，恣意哄抬房价，造成动迁居民手中购房补偿款的贬值。

　　鉴于《拆迁条例》相对《物权法》的滞后,希望尽快修改完善《拆迁条例》或另立《拆迁法》，使其与《物权法》实现无缝对接，避免城市开发中，当地方政府使用“蛮力”拆迁时出现的被动局面。对涉及拆迁的项目在行政许可审批上，政府职能部门也要按照《物权法》作相应的调整。特别对项目是公益还是商业的区分、界定，需要建立完善的评定机制。此外，作为广受关注的新事物，许多动迁居民包括社会各方对《物权法》的认识存在偏差，将给今后的动迁工作带来不利影响，需要进一步做好普法宣传教育，使大家正确认识、理解《物权法》，从而让《物权法》来促进动迁工作的开展。

　　
　　目前动迁公司都是国有企业，动迁工作人员直接面对动迁居民，他们的言行事关政府的形象和动迁的开展。鉴于动迁公司工作人员的可塑性较大，建议政府部门必须加强对动迁公司的管理，做好日常的监督、检查，要加大教育和培训力度，牢固树立工作人员“心系百姓，利益群众”的思想理念，培养“动迁动真情，真心换民心”的工作作风，和“视动迁居民如亲人，我为亲人搞动迁”的服务态度，切实让居民感到动迁经办人可信、可亲、可敬。动迁方案确定后，人是最主要的因素,在城市大发展、大建设时期，建设一支业务精，工作实，作风好的专业动迁队伍刻不容缓，及时发现、总结、推广来自一线的实践经验和工作做法，正是队伍建设的重要手段之一。