为加强社会管理和加快推进杨浦创建国家创新型试点城区建设，进一步提升我区城区综合管理水平，把迎办和举办世博期间城市管理好的经验和做法制度化、长效化，2010年11月29日，区委、区政府正式启动了延吉、五角场、殷行三个街道城区综合管理“大联动”试点工作，2011年4月1日开始，杨浦区全面开展“大联动”工作。为有效发挥监督作用，提高杨浦城市综合管理水平，6-7月，区人大常委会副主任忻伟君带领城建环保工委，对全区“大联动”工作开展了专题调研。我们先后召开了街道（镇）分管领导、城管大队及部分分队、区绿化市容局、网格办、公安分局（派出所）等部门参加的座谈会，听取“大联动”推进中好的做法和存在的问题，并走访区网格办、五角场街道等单位，力求对该项工作进行深入思考和提出有效建议，推动“大联动”工作取得实质性进展。

　　一、基本情况

　　城区综合管理“大联动”，即以街面社会治安和市容环境为重点，在专业管理基础上，通过问题发现、信息互动、执法联动和监督考核机制，整合社会管理和执法力量，夯实街镇综合管理基础，实现城市管理重心下移、各方参与、资源整合、治安联防、环境联建、执法联动，推动城市管理由静态向动态、由单一向综合转变，实现市民投诉率和110报警数下降，提高群众安全感、满意度，提高城区综合管理水平。半年多来，根据《关于建立杨浦区城区综合管理“大联动”体制机制的实施意见〈试行〉》和《关于贯彻落实和推进区城区综合管理“大联动”工作细则（试行）》精神，区政府相关职能部门和街道（镇）积极联动，探索机制创新，完善细化制度，依法管理，“大联动”工作有效开展，市民对市容环境投诉率有较大幅度的明显下降，街面“110”接报数同比和环比持平或不同程度下降，城管执法中暴力抗法和司法纠纷得到了有效避免，部分市容管理顽症和治安得到了遏制和好转。

　　（一）强化认识，建立制度，积极推进。根据相关文件精神，区政府成立了区、街镇两级综合管理委员会，建立了综管委办公室每周例会制度、每日工作汇总制度和工作简报制度。成立区城区综合管理联动指挥中心和街镇综合管理指挥分中心，建立考核评估办法，逐步完善各项制度。区公安分局、城管大队等部门分别召开专题会议，认真学习“大联动”相关文件精神，开展调研，细化工作方案，发挥好各自的优势和作用，加强协调，扎实推进“大联动”工作。各街镇在积极调研的基础上，根据辖区巡警、城管和协管力量以及街面社会治安和市容环境实际，以力量整合、执法联动为重点，细化工作方案。成立了领导机构，建立了街镇指挥分中心，划分巡查网格，组建巡查、联勤两支队伍，明确联动模式，制定相应运作机制和工作制度。

　　（二）探索创新，磨合适应，形成合力。“大联动”工作涉及街镇、公安、市容、城管、工商、食药监等部门，是一个新的整合各部门资源，并需要互相协作的综合性工作，在制度建立、实践中要探索创新。部分街镇开展的划分网格巡查制度，建立社区工作站并发挥志愿者作用等制度在实践中卓有成效。综合巡查队由市容协管员、工商协管员、环卫所职工、街道聘用人员等组成，联勤队由公安巡逻民警和城管人员、社区保安等组成。两支队伍成员比较复杂，来自各个部门，身份不同，执法理念也各不相同，需要在执法和管理中不断适应。各街镇的两支队伍能有效开展工作，巡查队负责城区管理问题的发现和劝阻，能阻止大部分违法违章行为。联勤队负责联勤网格街面的社会治安、市容环境动态问题的巡管和处置。能够坚持“执法主体不变，执法程序不变”的原则，按照现有的法律法规，依法行政，联勤执法。

　　（三）加强领导，差别管理，注重实效。各街镇对大联动工作总体上是重视的，主要领导能亲自抓协调、抓推进、抓落实。能结合各自地域的特点，对重点区域和重要路段实行差别化管理。如五角场街道与辖区内的高校、大型商场、重要部门等企事业单位主动联系，纳入联动单位，建立定期通报、会商制度和机制，广泛发动社会力量争取支持和配合。殷行街道在49个居委会中全部成立以社区民警、居委干部、物业公司和房屋协管员“四位一体”的大联动工作站，覆盖至各小区。各单位坚持以大联动能否取得“两高、两低” 即：“人民群众的安全感得到提高、对社会管理的满意度得到提高；对城区管理投诉率得到明显降低和110报警数得到明显降低”的实际效果为工作标准和工作目标。全区“大联动”全面推开以来，市容管理成效得到明显提升，社会治安有好转。

　　二、主要问题

　　一项新的制度在推行和实践中，必然会遇到新的问题，在不断创新、探索和解决问题中，制度也会越来越成熟和完善。我们在调研中发现，“大联动”工作在推行中还存在以下问题：

　　（一）认识还不到位。各部门对“大联动”的重要性认识还存有差异，重视程度不一，“屁股指挥脑袋”的情况还不同程度的存在，有些部门担心参与大联动“种了别人的田，荒了自己的地”。有的部门因与自身职责范围关系不紧密而不够积极主动，缺乏大局和整体观念，没有真正形成合力。

　　（二）执法力量还不足。城管执法人员配备不足，根据有关规定，城管执法力量与区域人口比应为万分之六，目前杨浦区城管大队核定编制400人，实有人数362人，全区城管执法力量与区域人口之比不足万分之三（而徐汇区面积54平方公里，城管大队实有497人, 城管执法力量与区域人口比为万分之七），在派驻到各巡查网格时，往往人手捉襟见肘，加班加点工作成为经常之事，队员普遍存有疲劳感。

　　（三）考核机制还不健全。街道、镇与区政府各职能部门及派驻机构的配合缺乏完善的制度和可操作性的考核机制保障，对条线上的部门大联动业绩考核缺乏有效的话语权。巡查、联勤两支队伍人员来自各个方面，自身素质参差不齐，工作理念需提升，互补性还不强，有待进一步磨合和理顺奖惩机制。

　　（四）经费保障渠道不畅。经费保障渠道受阻，影响“大联动”工作效果。巡查队员大部分是协管人员，待遇低，每月工资只有1400元；街道总牵头、总协调、总负责中需要大量的经费，也因财政制度的限制而不能兑现，考核的奖惩机制无法得到落实，影响“大联动”的实际效果。

　　（五）资源还需进一步整合。目前，区网格中心、各街镇网格分中心与区公安分局（区大联动指挥中心）、派出所（街、镇大联动指挥分中心）各有一套独立的信息系统平台和监控探头，但两个平台的数据没有通过信息化、网络化的方式实现有效对接和资源共享，还只能通过派驻人员或电话、传真的传统落后方式进行信息沟通，处置的效率不高，部分资源浪费。

　　三、几点建议

　　（一）统一认识，主动跨前，积极协调推进“大联动”。区政府各相关职能部门和各街镇要继续加强对“大联动”重要性的认识和教育，要从提高城区综合管理水平是杨浦国家创新型试点城区建设重要抓手和亮点的大局高度来认识和推进“大联动”工作。各部门都要主动跨前、积极密切协同、主动承担相应责任，推动“大联动”机制的建立和完善。联勤模式由于参与联勤的两支执法管理的队伍，其执法范围、管理对象、工作性质、管理手段、运用法律等均不同，这种新的联动运作机制在尚无法律保障的情况下，坚持执法主体和执法程序不变的原则，在实践中还需不断探索和磨合。

　　（二）购买服务，提高技术水平，实现资源共享。目前区网格中心的信息系统平台与公安的信息系统平台都比较完善，但又各自独立使用，各有重点和特色，目前没有发挥出应有的效率。沟通两个信息系统平台，整合城区综合管理信息系统，实现资源相对共享是当务之急，区政府应专题研究和组织论证，拿出方案，尽快实施，以发挥两个系统平台的优势和综合效率。

　　用视频探头实施动态监控是城区市容和治安管理的行之有效的手段，目前全区公安系统有视频探头1600多只；区网格中心自己安装了150只视频探头，又借用公安的300多只。目前这两个平台的探头没有得到有效的整合和利用。由于视频监控信息系统设备的更新换代很快，政府投入大量资金建设但可使用时间并不长，且经济性不高。据调查，自建每只视频探头平均费用为9万元左右（含光缆费用）、不含光缆费用为每只4万元左右，再加上日常的维护费用，实际使用成本是很高的。据了解，如采用市场租赁方式，可大大降低视频探头的使用成本。为此，建议政府采用购买服务的方式，向第三方具有专业资质的公司如中国移动等单位，采用租赁视频探头服务方式，由其负责建设、维修并更新，既可有效利用资金，又可减轻日常维护负担，降低使用成本。同时，在市容管理重点区域和重要路段，可加密探头，建立突出重点、覆盖全区的视频监控系统。在整合这两部分视频探头的基础上，再适时有计划的将住宅小区的视频监控探头逐步地整合到全区综合监控系统中来，实现由街面向居民住宅小区的全覆盖。信息平台完善后，可通过视频监控的高科技手段来节省巡查人员，走出巡查力量不足的困境，取得既节约经费又弥补人员不足的“两全”效果。

　　同理，针对目前“大联动”巡查队员通信手段相对落后的现状，我区目前在街、镇都已建立了网格分中心，实现了市、区、街镇三级网格管理全覆盖。且市里已统一建立的“城管通”应用信息系统应该延伸应用到“大联动”的巡查工作中来，区里不应再花大钱另建一套通信信息系统。可直接购买“城管通”通信设备使用即可。且“城管通”通信设备功能齐全，可进行语音通讯、录音录像、现场拍照并可无线传输、还具有对巡查人员进行实时的GPS动态定位等功能。只需购买服务即可，既省钱又省事。

　　（三）突破瓶颈，经费保障，落实考核机制。巡查、联勤两支队伍有公务员（参公人员）、协管聘用人员，分别来自不同部门，待遇差别很大。由于没有专项联动经费保障渠道，街镇对他们的考核和奖励机制没有办法落实。因公务员不是《劳动法》保护对象，按惯例没有加班工资，城管大队参公后，因联勤实际产生的加班费也无法下发。协管聘用人员本来工资待遇就低，工作要求又高，缺乏调动其积极性的有效手段。建议区政府安排相应的专项经费，参照公安系统加值班费的保障方式对参加“大联动”的人员加班和业绩考核结果进行激励，并由财政将加班费、考核奖励费纳入年度预算拨付，由街镇统一负责考核兑现，以调动巡查和联勤队员的积极性。

　　（四）建立和完善制度，提高街镇对条线职能部门及派驻机构的考核权重。街镇作为区的派出机构，属地管理的责任者，在“大联动”中负“三总”之责。在履职中对辖区的城管“顽症”和违法行为的处置有义务及时阻止或处置，会涉及到条上的相关职能部门及派驻街镇机构的管理职责，需要各方紧密配合和相互协同。因街镇与职能部门及派驻机构没有直接隶属关系，对这些部门既没有奖罚权也没有考核管理权限，在“大联动”中需要配合时，有时只能靠“打招呼”、“买面子”或“经济手段”等非制度化的方法解决问题。这种工作机制不利于“大联动”工作长效开展，也直接影响“大联动”工作效率和工作效果。建议区要进一步理顺各街镇与职能部门及派驻机构的关系，明确制定相关办法和规定，给街镇以强力支撑。赋予街镇一定的对相关单位的考核话语权和干部使用意见的征询、建议权，“责、权”配套，提升街镇的权威性，有利于推进“大联动”工作，提高城区综合管理的效果和水平。