《上海市老年人权益保障条例修正案（草案）》公开征求意见

上海市十六届人大常委会第二十三次会议对《上海市老年人权益保障条例修正案（草案）》进行了审议。为进一步发扬全过程人民民主，持续扩大人民群众的立法参与，现诚邀您对草案提出宝贵意见或建议，以便相关部门进一步研究修改，征求意见相关事项如下：

一、征求意见建议时间：

2025年8月1日（周五）至8月15日（周五）

二、反映意见建议的方式：

1.电子信箱：yprdjcsfw@163.com

2.电话传真：55210201

3.来信地址：杨浦区榆林路707号1号楼201办公室

杨浦区人大法制委员会

2025年8月1日

关于《上海市老年人权益保障条例修正案(草案)》的说明

一、修改的必要性

《上海市老年人权益保障条例》(以下简称《条例》)于2016年1月29日经市人民代表大会审议通过,自实施以来对保障我市老年人合法权益发挥了重要作用。近年来,党中央、国务院对老年人权益保障工作提出了新的要求。习近平总书记多次对老龄工作作出重要指示,党的十九届五中全会首次明确提出实施积极应对人口老龄化国家战略,党中央、国务院先后出台《关于加强新时代老龄工作的意见》和《关于深化养老服务改革发展的意见》(以下简称《改革意见》)等纲领性文件,国务院办公厅出台《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》(国办发〔2024〕1号,以下简称《银发经济意见》)等文件,对老年人权益保障相关工作作出新的部署。同时,自2016年至2024年,我市户籍人口中60岁及以上老年人口由457.8万增长至577.6万,占户籍总人口比例由31.6%增长至37.6%。作为我国人口老龄化程度最高的城市,老龄化程度的加剧对老年人权益保障工作带来新的挑战。因此,《条例》部分内容已不能完全匹配实践发展需要,有必要对《条例》进行修改,将党和国家部署转化为具体制度,同时固化我市老年人权益保障工作经验做法,回应社会新情况新需求,以更好增进老年人福祉。

二、起草过程

今年1月以来,市民政局成立立法起草小组,会同相关部门共同推进《条例》修改工作,经多次调研座谈、专题论证、征求意见,并开展公平竞争审查和宏观政策取向一致性评估,起草形成草案送审稿。市司法局接到市民政局报送的《修正案(草案)》后,广泛征求了市委、市政府相关部门和市政协、市高级法院、市总工会等单位以及各区政府等各方面的意见,赴基层立法联系点开展实地调研,并就意定监护制度等重点内容召开专家论证会。起草过程中,市人大社会建设委、市人大常委会法工委提前介入,对修改内容提出了完善意见。市领导高度重视《条例》修改工作。4月7日,解冬副市长专题研究《条例》修改工作,提出了具体要求。5月30日,市委副书记、市老龄委主任朱忠明同志听取立法情况汇报。6月11日,市人大常委会陈靖副主任召开专题会,对《条例》修改提出具体要求。陈吉宁书记、龚正市长对立法情况作了专门研究。在此基础上,经反复修改完善,并经市政府常务会议讨论通过,形成了目前的《修正案(草案)》。

三、《修正案(草案)》的主要内容

《条例》修改主要把握三方面考虑:一是全面贯彻落实习近平总书记和党中央关于老龄和养老服务领域的重要指示精神;二是结合上海市情和实际,固化近年来的成功经验和有效做法;三是回应群众期盼,对当前老龄工作中的新问题新需求尽可能做出回应。《条例》共9章64条,本次修改对《条例》的体例未作调整,由于《条例》第四章“社会服务”中绝大部分内容已被2021年施行的《上海市养老服务条例》所吸收,《修正案(草案)》删去了相应内容,并根据《改革意见》等最新要求,在内容上作了原则性规定,以保证法规之间的衔接协调。《修正案(草案)》共删去15条,增加11条,实质性修改6条,主要内容如下:

(一)明确工作总体要求,强化统筹协调和宣传教育

一是对老年人权益保障工作总体要求作出相应调整。根据最新要求,《修正案(草案)》明确提出我市实施积极应对人口老龄化国家战略,把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。二是根据机构改革和实践工作需要,将老龄工作委员会职责单列一条,强化其组织、协调、指导、督促职能。三是将人口老龄化宣传教育单列一条,深化人口老龄化国情、市情教育,增强全社会积极应对人口老龄化意识。(《修正案(草案)》第一条至第三条)

(二)细化意定监护实施内容,增强制度可操作性

意定监护制度是老年人与其他个人或组织事先协商确定自己监护人的民事制度,是应对人口老龄化问题而作出的以充分尊重老年人自主意愿为理念的制度设计。《民法典》《老年人权益保障法》对意定监护制度均作了原则性规定,《改革意见》提出要“探索建立老年人意定监护实施机制”。考虑到该制度涉及老年人失能失智后的人身、财产等重大权益,有必要在《条例》中对该制度的实施予以细化明确。《修正案(草案)》据此作了三个方面规定:一是根据实践需求,在监护协议可以进行公证的现有规定基础上,明确可以邀请居村委见证;同时,为赋能基层,规定民政部门应当予以引导和支持,并对居村委开展见证进行指导、培训。二是为强化监督保障,鼓励老年人及其监护人将书面协议信息告知民政部门以及居村委,民政部门及居村委依法对监护人履职进行监督。三是明确规定我市支持专业性社会组织提供相关服务,同时对民政部门加强监督管理作出规定。(《修正案(草案)》第四条)

(三)新增陪护假制度,回应社会广泛关切

为缓解赡养人、扶养人特别是独生子女照护患病住院老年人的压力,在给家庭养老提供支持的同时,避免过多加重企业负担,《修正案(草案)》在参照外省市做法基础上,经广泛听取意见和深入研究讨论,以稳妥推进为原则,规定老年人患病住院治疗期间,其赡养人、扶养人每年累计享受不超过五个工作日的陪护假,赡养人为独生子女的,每年累计享受不超过七个工作日的陪护假。(《修正案(草案)》第五条)

(四)优化社会服务供给,满足多样化养老需求

根据《改革意见》等规定,《修正案(草案)》明确了我市新阶段养老服务改革发展要求:一是明确健全分级分类、普惠可及、覆盖城乡、持续发展的养老服务体系;二是对发展基本养老服务、普惠养老服务和市场化养老服务作出规定,促进发挥多元主体作用;三是明确机构养老、社区养老、居家养老以及整合照护服务模式发展要求,促进养老服务形态融合贯通。(《修正案(草案)》第八条至第十一条)

(五)加快发展银发经济,加强消费安全保障

银发经济涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大,对增进老年人福祉意义重大。根据《银发经济意见》等文件规定,《修正案(草案)》一是明确提出我市发展银发经济相关产业,积极培育银发消费市场。二是为强化要素保障,对创新养老科技、发展养老金融等内容作出规定。三是为保障老年人安全,防范侵权风险,明确了市场监管、地方金融等部门在保护老年人消费权益、加强基础金融知识和防诈骗知识宣传普及、打击非法金融活动等方面的责任。(《修正案(草案)》第十二条至第十四条)

(六)提升涉老服务效能,促进老年人社会参与

一是固化政务服务改革经验,规定政府及部门完善线上线下服务流程,推广“免申即享”、代办帮办等便利服务方式。二是总结实践做法,对推动老年人居家环境适老化改造、推进数字化服务无障碍等作出规定。三是落实习近平总书记给“银龄行动”老年志愿者代表回信中关于“贡献银发力量”等指示精神,支持引导老年人以志愿服务形式参与基层治理、技术帮扶、人才培养、文化传承等活动。(《修正案(草案)》第十五条至第十八条)此外,《修正案(草案)》根据法律、法规规定,对涉及《民法典》的有关概念以及医疗救助等内容作了相应修改,并对相关部门职责、部分文字和条文顺序作了相应调整。(《修正案(草案)》第六条、第十九条)

上海市老年人权益保障条例修正案

（草案）

一、将第五条第一款、第二款合并为一款，修改为：

本市实施积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，建立健全保障老年人权益的各项制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及参与社会发展的条件，关心老年人的精神文化需求，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。

删去第三款。

二、将第六条第三款单作一条，作为第七条，修改为：

市和区老龄工作委员会负责组织、协调、指导、督促有关部门做好本行政区域内的老年人权益保障工作。

市和区老龄工作委员会办公室设在同级民政部门，配备必要的工作人员，保障工作经费，承担相关日常工作。

三、增加一条，作为第十一条，将第九条第五款、第六款分别作为第二款、第三款。

增加两款，分别作为第一款、第四款：

本市加强人口老龄化国情、市情教育，广泛开展敬老、养老、助老宣传教育活动，宣传孝亲敬老先进典型，增强全社会积极应对人口老龄化意识。

每年老年节所在月为本市敬老月。鼓励国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织积极开展敬老、助老等活动。

四、将第十八条改为第二十条，第一款修改为：

具备完全民事行为能力的老年人，可以与其近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织事先协商，以书面协议形式确定自己的监护人，在自己丧失或者部分丧失民事行为能力时，由该监护人履行监护职责。鼓励在书面协议中确定监督人，对监护人履行监护职责进行监督。

增加四款，分别作为第二款、第三款、第四款、第五款：

老年人签订书面协议时，可以进行公证或者邀请居民委员会、村民委员会等进行见证。民政部门应当予以引导和支持，并对居民委员会、村民委员会开展见证进行指导、培训。

鼓励老年人及其监护人将书面协议信息告知民政部门以及居民委员会、村民委员会；民政部门以及居民委员会、村民委员会应当依法对监护人履行监护职责进行监督。民政部门可以探索依法为有关个人或者组织提供协议信息查询服务。

本市支持专业性社会组织依法为有需要的老年人担任监护人或者提供监护监督等相关服务。专业性社会组织应当将服务信息报送民政部门，民政部门应当加强监督管理。

市民政部门会同有关行业协会，制定书面协议示范文本。

五、增加一条，作为第二十三条：

用人单位应当按照国家有关规定保障赡养人、扶养人探亲休假的权利。

老年人因患病需要赡养人、扶养人进行照料护理的，鼓励赡养人、扶养人所在的用人单位通过调整工作安排、实行远程办公等方式予以支持。

老年人患病住院治疗期间，其赡养人、扶养人每年累计享受不超过五个工作日的陪护假。赡养人为独生子女的，每年累计享受不超过七个工作日的陪护假。休假期间工资福利待遇不变。

六、将第二十七条改为第三十条，修改为：

对下列老年人，按照国家和本市有关规定给予医疗救助，保障其获得基本医疗卫生服务：

（一）特困人员；

（二）最低生活保障家庭成员；

（三）最低生活保障边缘家庭成员；

（四）刚性支出困难家庭成员；

（五）民政定期定量补助对象等国家和本市明确的其他特殊困难人员。

七、删去原第三十条至第四十一条、第四十三条、第四十四条、第六十二条。

八、增加一条，作为第三十三条：

本市健全分级分类、普惠可及、覆盖城乡、持续发展的养老服务体系，加强老年健康促进，提高养老服务质量，推动养老事业和养老产业协调发展。

九、增加一条，作为第三十四条：

本市强化基本养老服务，市人民政府应当制定基本养老服务清单，并适时进行调整。

市发展改革、民政、财政、规划资源、住房城乡建设管理等部门应当推动发展普惠养老服务，培育发展服务机构，统筹利用存量资产，健全服务机构价格形成机制，优化综合监管与服务。

本市支持各类经营主体提供市场化养老服务，推动养老服务产业规模化、集群化、品牌化发展，满足老年人多样化需求。

十、增加一条，作为第三十五条：

本市以老年人需求为中心，优化居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑、医养相结合的养老服务供给格局，促进养老服务融合贯通发展。

民政部门应当推动养老机构提升服务品质，重点发展护理型床位，改善居住空间布局，完善老年认知障碍支持服务，提高养老服务规范化水平。

乡镇人民政府和街道办事处应当依托综合为老服务中心、家门口养老服务站等设施，发展老年助餐、日间照料、专业照护、康复护理等嵌入式社区养老服务。

民政部门应当支持养老服务机构等上门为居家老年人提供家庭照护床位服务，以及助浴、陪诊、助行、紧急救援、探访关爱等服务。

民政、卫生健康、医疗保障部门应当推动健全养老服务机构和医疗卫生服务机构双向转诊、床位资源联动转介等协同机制，强化整合照护服务模式。

十一、增加一条，作为第三十六条：

市、相关区人民政府以及乡镇人民政府应当推动农村养老事业发展，均衡布局农村养老服务设施，创新适合农村特点的养老服务模式，推进互助性养老服务，提升农村养老服务可及性。

十二、增加一条，作为第三十八条：

市、区人民政府和相关部门应当采取措施，发展养老照护、康复辅具、老年宜居、老年文娱、无障碍出行、智慧养老、养老金融、老年健康服务等银发经济相关产业，积极培育银发消费市场。

市场监管、民政、商务、文化旅游、卫生健康等部门应当依法加强监督管理，营造安全、便利、诚信的老年人消费环境，及时处理侵害老年人消费权益的举报投诉，保障老年人合法权益。

十三、增加一条，作为第三十九条：

本市鼓励养老科技创新发展，市科技、民政等部门应当推动养老科技产品和服务研发，推进移动终端、可穿戴设备、服务机器人等智能设备在养老场景集成应用。

十四、增加一条，作为第四十条：

本市发展养老金融，支持金融机构开发满足多样化养老需求的金融产品，提高老年人获得金融服务的便利性、适当性与安全性。

地方金融、公安、教育、民政等部门和人民法院、人民检察院，按照各自职责采取多种方式加大老年人基础金融知识和防诈骗知识宣传普及力度，加强对非法集资、诈骗等违法行为的监测和预警，依法打击侵害老年人合法权益的非法金融活动。

十五、将第四十六条改为第四十二条，第一款修改为：

各级人民政府和有关部门应当完善线上线下服务流程，为老年人办理相关事项提供咨询引导、操作指导、优先办理等服务，推广“免申即享”、代办帮办等便利服务方式。

第二款中的“房地产”均修改为“不动产”。

十六、将第五十四条改为第五十条，第三款修改为：

本市推动老年人居家环境适老化改造。符合条件的老年人进行居家环境适老化改造的，由市和区人民政府给予适当补贴。

十七、增加一条，作为第五十一条：

本市推进数字化服务无障碍，支持老年人常用的互联网网站和移动互联网应用程序的适老化改造。

支持各类教育机构以及其他社会主体通过多种形式开展培训、提供课程，帮助老年人提高运用智能技术的能力。

十八、将第五十七条改为第五十四条，第一款修改为：

本市为老年人在自愿和量力的情况下，依法参与各类社会活动创造条件、提供便利。支持引导老年人以志愿服务形式，参与基层治理、技术帮扶、人才培养、文化传承等活动。

十九、其他修改：

（一）在原第七条中的“卫生计生”后增加“医疗保障”，“规划国土资源”修改为“规划资源”，“住房城乡建设”修改为“住房城乡建设管理”，在“经济信息化”前增加“房屋管理”；在“体育”后增加“科技、农业农村、数据、地方金融、市场监管”。

（二）将原第十一条第五款中的“有要求赡养人给付赡养费的权利”修改为“可以依法要求赡养人给付赡养费”。

（三）将第十七条第三款中的“和居住权”修改为“以及居住的权利”。

（四）将第十九条第二款中的“无赡养人”修改为“缺乏劳动能力又缺乏生活来源”。

（五）将原第二十三条第二款中的“人力资源社会保障”修改为“医疗保障”。

（六）将第二十四条中的“人力资源社会保障、民政、卫生计生”修改为“医疗保障、卫生健康、民政、人力资源社会保障”，“老年护理”修改为“长期护理”，“探索建立符合本市实际的老年人”修改为“实施”。

（七）将第二十八条第一款中的“住房城乡建设”修改为“房屋管理”，第二款中的“和”修改为“以及”。

（八）在第二十九条中的“民政”前增加“医疗保障”，“住房城乡建设”修改为“房屋管理”。

（九）在原第五十条第三款中的“设立安全警示标志”前增加“加强科学健身指导”。

（十）删去原第五十一条第三款中的“需要获得律师帮助，但无力支付律师费用的”。

（十一）将第五十三条第二款中的“住房城乡建设”修改为“住房城乡建设管理”，第三款中的“所有人和管理人”修改为“所有权人或者管理人”。

（十二）将条例中的“卫生计生”均修改为“卫生健康”；“文广影视”均修改为“文化旅游、广播电视、电影”；“区、县”均修改为“区”；“乡、镇”均修改为“乡镇”。

此外，对部分文字和条款顺序作相应调整。

本修正案提请上海市人民代表大会常务委员会审议并作出修改决定。