城市居民的住房问题，是各级人民政府与城市居民均关心、关注的问题，特别是城市中低收入居民的住房问题，更关系到社会和谐与稳定，关系到居民能否“安居”与“乐业”。2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》等一系列指导性文件的出台，表明中央政府已充分关注城市低收入家庭的住房困难问题，并将住房保障明确定性为政府公共服务的一项重要职责。当前，社会住房保障不力的原因是什么，如何在现有经济状况下尽快、最大限度地解决城市中低收入居民的住房问题，为此我们开展了这方面的专项调研。

一、目前社会住房保障中存在的问题与不足

　　由于历史的原因，杨浦区中低收入居民较为集中，并且住房困难的情况较为突出，主要表现在两个方面：一是居民人均居住面积少，二是住房结构差。杨浦区中低收入居民住房困难的原因主要是历史欠账多。建国后至90年代，通过政府建公有住房、企业建职工住宅，以及推行联建公助等方法，解决了一大批居民的住房问题，但居民住房困难的情况仍然相当突出。

　　上世纪90年代末，我国的住房供应体系开始由计划经济体系的福利分房向市场经济体系的商品房购买转型，但在中低收入城市居民的住房保障问题上，出现了政府与市场分工模糊，政府在住房领域过度依赖市场的现象，导致政府对中低收入居民的住房保障力度不够，使中低收入居民住房困难的问题日益突出。如1999年上海市房地局制定了《关于内销商品住房种类归并的若干规定》，将除花园住宅、部队住房和按照市政府制定的租金标准出租的公有住房外的住房交易统一并为内销商品住房交易。经济适用住房、职工住宅、联建公助等以往为了保障中低收入层次居民住房问题的政策被一并取消。随后，政府又取消了外资商品房和内资内销商品房的界限，市场上的商品房如雨后春笋，房价逐年上涨，绝大多数的中低收入居民根本买不起商品房。以后，虽然相继建立了住房补贴和住房公积金制度，依然无法解决中低收入居民的住房消费问题。

　　目前，中央政府已经关注到住房改革后城市居民，尤其是中低收入居民的住房保障，并于2007年出台了相关指导性文件，如《经济适用住房管理办法》、《国务院关于解决中低收入家庭住房困难的若干意见》等。但经济适用房新增房源的不足及经济适用房所处地段相对较为偏远，交通、生活不便等因素影响了相关政策的有效落实，特别是在经济适用房方面的政策亦有不公平的倾向。上海市虽然还未出台经济适用房的购买标准，但根据现在网上热议的购买标准，符合人均建筑面积14 m²以下、人均月收入低于2100元以及家庭金融资产为20万元以下的家庭，即有资格申请购买经济适用房。但新造的经济适用房面积普遍控制在60－80 m²，现行的政策使人均建筑面积14m²以下、人均月收入低于2100元以及家庭金融资产为20万元以下的家庭住房改善得以“一步登天”，达到人均建筑面积20 m²以上，而忽略了众多可能刚好与购买标准线持平亦无能力购买商品房的家庭住房的改善。

　　此外，旧区改造本是解决城市中低收入的住房困难居民住房困难的一个有效途径，但由于在动迁政策把握上的摇摆性，如根据政策规定是“数砖头”，但在实际操作中还是结合解困，考虑户口进行补偿安置，长年累月，互相攀比，导致被动迁居民对动迁补偿的期望值越来越高，动拆迁越来越难，反过来又影响了这部分居民的住房解困。

二、对加强与完善社会住房保障体系的建议

　　建设部《经济适用住房管理办法》第二条指出，“经济适用房，是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”；第九条指出，“经济适用住房建设用地，要按照土地利用总体规划和城市总体规划要求，合理布局，实行行政划拨方式供应。”因此，政府可以通过行政划拨的方式将低成本的建设用地（指按规划可作住宅建设，目前为工业、仓储等使用的土地，政府通过土地储备方式取得）提供给各区县住房保障中心（以下简称中心）开发建设经济适用房。政府在考虑购买经济适用住房标准的时候也应更多考虑广大中等收入层次居民对购买经济适用房的需求。

　　建议对符合购房条件的申请人在购买经济适用住房后，其原住房由中心收回（回购）后用于廉租实物分配或提供外来务工人员临时居住。购买了经济适用房的中低收入家庭一旦有了改善的需求和能力，政府应引导其通过市场途径购买商品房，原来其购买的经济适用房由中心回购后进行循环使用，提供给其他申请者购买。对此，政府还应制定相应的优惠和奖励政策；经济适用房的购房人也可通过补交土地出让金，使其成为商品房，从而退出经济适用房的管理机制（对这一点政府既不鼓励，也不设卡）。

　　中心回购的旧住房从建筑结构上可分为两大类：二级旧里以下（包括私房棚户区）的旧住房和二级旧里以上的旧住房。二级旧里以上的旧住房可以提供给符合廉租条件的城市最低收入居民实物配租，廉租对象一旦家庭经济条件得到改善，政府应引导其购买经济适用房，原廉租住房退租腾空后让给住房条件更困难的人群实物配租。私房和棚户区及二级旧里以下的住户通过享受廉租政策和享受购买经济适用房优惠政策后腾空的住房由中心回购后（其中私房按房屋残值补偿后收回产权，公房由原承租人退租后收回使用权），则可提供给外来务工人员临时租赁（根据外来务工人员流动性强，租赁房屋时间短且容易清退的特点，适合租赁此类房屋），政府可以通过租赁，适当收取租金。这样不仅有助于解决困扰诸多小区的群租问题，客观上也能利用外来务工人员的租住达到对腾空房屋的管理，起到 “看家”作用。

　　中心通过收回（回购）提供给符合廉租条件的城市最低收入居民的二级旧里以上的旧住房，房屋的产权属于政府，政府按照市场价格租赁给廉租对象，并对廉租对象实行租金补贴。一旦廉租对象的经济条件得到改善，政府便不再对其进行租金补贴。这样的话，原来的廉租对象此时就会考虑自行到市场上选择以相同的租金租更好的房屋，或者租赁租金更高的房屋，从而退出原来政府提供租赁的旧住房。政府则可以继续将廉租对象腾出的房屋租赁给新的廉租对象，不仅解决了房源不足的难题，也有利于形成良性的循环机制。

　　由此可见，政府要解决中低收入层次居民，特别是低收入群体的住房保障问题，根本出路是通过租赁的办法使其拥有对房屋的使用权而非产权。政府只是“雪中送炭”，通过“腾笼换鸟”模式实现对低收入群体住房保障的逐步改善，维护社会的公平。

　　当前，动拆迁难是一个全市性的难题。除前述动迁政策把握上的问题外，与动迁安置上的不合情理也密切相关。由于动迁安置房的成本问题，目前动迁安置房普遍远离中心城区，如本区的动迁安置房，稍近的在宝山区的顾村地区、闵行区的三林地区，稍远一些的有南汇的航头、浦东新区的顾路，有的动迁安置房远在青浦区的莲盛。动迁安置房远离中心城区，远离被动迁居民原生活、居住的区域，这也是当前动迁难无法回避的一个原因。适当地在原地拆除重建、就地安置，不仅能得到被动迁居民的支持，加快动迁进度，也有利于加快旧城区改造，改变城区形象，更有利于解决中低收入居民的住房困难问题。因此，要进一步解放思想、统筹兼顾、科学规划，结合加快经济适用房建设，通过“腾笼换鸟”、梯度消费模式的推进，加快旧区改造步伐，加大中低收入居民的住房保障力度。