市人大杨浦代表组专题调研课题组

　　教育均衡发展体现的是一种公平与公正的理念，这不仅是世界教育发展的潮流，而且是教育现代化的核心理念。它的提出是在社会的经济、政治、文化进步达到一定水平后，广大人民群众对教育发展的一种期望。坚持教育均衡化，对于遏制当前不合理的教育非均衡发展的趋势有着现实的意义。

　　为进一步推进上海市义务教育均衡化发展，积极落实上海市人大常委会《关于加强市人大代表与人民群众联系的若干意见》，根据市人大常委会办公厅《关于组织市人大代表进行专题调研的通知》（沪会办发[2009]13号）文件精神，我区人大组织专题调研组，于今年4—6月对本市（以杨浦区为主）城、郊区义务教育均衡发展情况进行了专项调研。分别听取了区分管领导和教育部门负责人以及部分校长的情况介绍和意见建议，先后召开了座谈会、实地察看了中小学，同时，查阅了大量的资料。现将调研情况报告如下：

　　一、义务教育均衡发展的基本情况

　　（一）实施均衡化项目工程建设，学校办学条件明显改善　

　　1、实施“加强初中建设工程”。上海市基础教育在本世纪初已初步形成了比较完善的体系和合理的布局。但是，从结构上看，初中学段与高中、小学学段相比发展相当滞后，主要表现为投入较少，学校之间差距较大等，为此，市政府于2002年9月启动“加强初中建设工程”。该工程以占全市三分之一左右的193所相对薄弱初中为重点（其中郊区有119所，占62%），软硬件并举，全面推进初中建设。到2005年，全市共投入85.65亿元，初中办学条件显著改善，办学水平和教育质量得到了较大提高，涌现出一批原来相对薄弱学校现得到社会认可的实施素质教育的优质、特色学校，人民群众对初中教育的满意度明显提升。杨浦区政府把加强“初中工程”列入重要工作来实施，制定了“初中工程”三年规划，区教育局先后出台了《关于加强初中建设工程的实施意见》、《关于进一步加强初中教育工作的若干意见》等文件，将此项工程纳入建设杨浦知识创新区，优质教育集聚区的框架下运作，并每年召开区初中教育工作会议加以推进，保证了全区初中工程的健康发展。区府各委办局、街道（镇）不断深化教育目标责任制，采取有力举措支持初中教育发展，构建了“街道—社区—学校”条块结合的管理机制，创设了支持初中教育均衡发展的良好氛围。目前全区27所（含5所九年一贯制）初中校硬件基本达标，取得很大的成效。根据2008年的一项问卷统计，社区评价初中学校满意、较满意率合计达95%。家长对学校办学满意率达98%。　　

　　2、实施中小学信息化设施建设项目。2007年市政府将“中小学信息化设施建设项目”列为实事工程，共投入2.8亿元，完成448所郊区义务教育学校信息化环境设施建设。通过建设，使多媒体教学网络终端覆盖到城郊中小学集中教学和活动的场所，基本满足学校开展现代教育教学活动的需要，并通过网络共享远程教育提供的优秀课件和案例，接受教师培训和进修，对推进义务教育均衡发展起到了积极的作用。近年来，杨浦区政府通过新建、改建校舍场地，均衡配置中小学校教学设施，努力缩小校际差距，实现全区无差校目标。区财政每年安排学校信息化建设专项资金3500万元，积极推进学校信息化建设，初中、小学实现“校校通”，配备电脑生机比为7:1，这些都为义务教育阶段的内涵建设提供了良好条件和环境。

　　（二）政府财政投入力度加大，均衡义务教育优先扶持

　　1、提高生均公用经费拨款标准。为依法保障政府对义务教育的投入，使经费投入适应义务教育阶段学校办学需求，本市建立了义务教育学校学生最低公用经费拨款标准，并随着教育教学的需要不断调整。杨浦区逐年增加教育经费的投入，自《义务教育法》颁布以来，义务教育阶段的教育投入均高于本区经常性财政收入的增幅。近5年来，初中、小学的财政拨款占教育财政拨款的65%， 确保了义务教育阶段经费的总量。初中、小学的生均公用经费财政拨款定额分别为1600元和1400元，达到市规定要求。

　　2、不断提高义务教育阶段教师的待遇。杨浦区政府努力提高初中和小学教师收入， 2004年初中教师人均收入42744元，小学教师人均收入37894元，至2008年初中教师人均收入达80000元（税前），小学教师人均收入达75000元（税前）。为缩小校际差距，稳定师资队伍，义务教育阶段的教师收入全部由区财政保障。今年全年教师人均收入预计达8.10万元。为稳定骨干教师队伍，对区学科带头人、区骨干教师实行津贴制，初中骨干教师年收入达9.1万元、小学骨干教师达8.5万元。

　　3、免除义务教育阶段学生学杂费。《义务教育法》规定逐步免除义务教育阶段学生的学杂费，上海从实际出发，从2006年春季开学起首先免除郊区义务教育阶段公办学校学生的学杂费,使郊区学生比中心城区学生提早享有免费政策。2006年秋季开学起又免除了中心城区义务教育阶段公办学校学生的学杂费，全市义务教育阶段公办学校学生学杂费已全部免除。

　　4、确保困难学生各项帮困政策落实到位。根据国务院和教育部有关文件精神，从2005年秋季起，对在义务教育公办学校的贫困家庭学生实施“两免一补”（免除杂费、课本费，补助午餐费）政策。免除学杂费标准：小学每生每学期50元，初中每生每学期80元；免除课本费标准：小学每生每学期160元，初中每生每学期200元；免除生活费标准：每生每年990元。杨浦区从2008年春季起，义务教育阶段中小学生已经全部免除学杂费、书薄费等，其中书薄费一项达1700万元。2007—2008年共支出“两免一补”经费1400万元，涉及8000多人次。今年义务教育阶段低保、特困学生享受教育救助劵政策补贴学生人数达4200多人。

　　（三）重视学校内涵建设，学校办学水平逐步提高

　　1、依托高校资源开展教师培训。推进义务教育均衡发展，硬件是基础，软件是关键，义务教育均衡发展的重点应从硬件建设转向软件建设上来。为此，杨浦区教育局把加强师资队伍建设作为工作重点，进一步加强教师的培训。多年来，积极推进“教学、研究、进修一体”的改革，与高校共建区教师专业发展中心，着力提升教师的综合素养。开展了包括新课程培训、教师职务培训、高一层次学历培训及外语、计算机等专项培训在内的多样化分层次的培训，注重暑期集中培训与日常培训结合、通识培训与学科专业培训结合、全员培训与骨干培训结合，拓展了培训渠道，促进校本研修提高了培训的针对性和实效性。利用杨浦区高校集聚的人才优势，提升教师的教学能力和科研能力。在初中校长选拔、任用和管理上，推行公开选拔竞争上岗制，探索任期交流和轮岗制，一批年轻有为者走上了领导岗位，建立了适合杨浦义务教育发展的人才培养基本框架。

　　2、发挥“三名”引领作用。杨浦区教育局注重发挥名学校、名校长、名教师“三名” 辐射效应，形成与教研活动、带教青年骨干教师相结合，以及与“三名”双向选择带教活动和“三名”展示周活动互为推进的发展态势，发挥了名校长、名教师的辐射、引领作用，加速了义务教育师资队伍的建设。近年来，通过全区广泛开展“让于漪成为我们的共同形象”等系列活动，以及每年的“小荷杯”教学比赛，两年一次的“百花杯”教学比赛等活动，促进了义务教育教师的成长。区每年投入500万元专项资金，确保10%区、校骨干教师的待遇提高和骨干教师的培养，并建立了初中、小学高级教师聘后考核管理制度，促成了义务教育师资队伍的整体提升，确保教学质量的稳步提高。

　　3、进一步深化课程教学改革。学校教育教学的主阵地、主渠道在课堂，课堂教学的优劣直接影响到教育教学质量。因此，杨浦区教育局要求初中和小学以改革和创新教学方法为突破口，努力探索新的有效的教学策略和方式方法，切实提高课堂教学的效率和质量。义务教育学校已把主要精力聚焦课堂、聚焦教学，积极探索教学改革，分别实行互动教学、分层教学、合作教学、小班化教学等，提高了教学的有效性和课堂教学的质量。2008年11月教育局下发了《关于进一步加强初中教学工作提高教学有效性的实施意见》，组织了初中教学研究周活动，举行了“有效教学大家谈”网上论坛，进行了教学有效性的研讨，对提升教学质量起了很好的促进作用。

　　（四）教育管理模式不断创新，义务教育质量逐年提升

　　为推进义务教育均衡发展，努力缩小薄弱学校与优质学校的差距，以优质学校为依托，采取重点高中与初级中学合作、大学与中小学合作办学、名校与薄弱学校结对、名校与薄弱学校组建教育集团和举办九年一贯制学校等新的办学模式。从多年来的实践看，这些新型教育管理模式给薄弱学校注入了活力，为均衡发展开辟了新路，成为义务教育的一个新亮点。杨浦区高初中合作办学的有9所，与高校合作办学的初中有4所，九年一贯制学校有5所，组建小学教育集团有杨浦、打一、控二、上理工附小等教育集团4个，经过几年努力，这所学校所在区域没变、生源没变，但办学水平有了很大提高，教育质量稳步提升。近年来，杨浦区中考成绩名列全市前列，2008年中考合格率达99.13%，总分平均分533.52分，蝉联全市第一。

　　（五）深化招生考试制度改革，促进生源均衡配置

　　坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学，合理引导生源流向，进一步促进生源均衡配置。市实验性示范性高中招收“推优生”的比例逐年增大。同时，试行市实验性示范性高中和现代化寄宿制高中招生计划数的10%名额平均分配到本区内各初中学校，进一步了促进初中学校之间的均衡发展。

　　（六）落实国务院和市有关规定，农民工子女义务教育工作有效推进

　　随着进城务工农民的大量增加，农民工子女的教育问题成为社会关注的热点问题。2006年，全市接受义务教育的非本市户籍人口子女为38.6万人。为认真贯彻《国务院关于解决农民工工问题的若干意见》和《义务教育法》，坚持属地管理和以全日制公办学校就读为主的原则，采取多种形式，依法保障农民工子女接受义务教育的权利。杨浦区积极贯彻市教委《关于进一步加强本市以接收进城务工就业农民子女为主学校管理工作的意见》，要求公办学校敞开大门接收农民工子女入学，规范农民工子女学校的办学行为，于2008年9月，关闭了最后4所农民工子弟学校，将区域内义务教育阶段符合就读条件的农民工同住子女全部纳入公办学校读书。目前，全区义务教育阶段共有农民工同住子女9230人（初中为3249人，小学为5981人），占全区义务教育阶段公办学校学生总数的21.6%。这些学生来自全国29个省市，其中，安徽、江苏、浙江、江西、福建籍学生分别占比36.2%、26.6%、8.3%、7.6%、7.1%。

　　二、义务教育均衡发展中存在的问题与困难

　　近年来，义务教育改革与发展取得了积极的成效，有力地推进了义务教育均衡发展。但是，义务教育均衡发展离人民群众对优质教育的期望还有一定距离，还需作长期的努力。以杨浦区为例，义务教育均衡发展方面还存在许多需要改进的问题和需要解决的困难。

　　（一）教育投入仍不能满足义务教育高位均衡发展的需要

　　一是生均公用经费偏低。分析其原因有三：教育现代化程度越高，其运行及维护的成本也越高；随着素质教育的实施，学生实践活动日趋丰富，学校开支增大；物价指数上涨。杨浦区小学、初中的生均公用经费拨款与学校实际需要仍有较大差距。

　　二是本市各区的投入不均衡。由于财力状况和人口数量方面的差距，部分经济困难区和人口数量多的区义务教育生均财政拨款依然偏低。根据上海市《关于2007年各区县依法履行教育责任执行情况的报告》显示，上海小学生生均公用经费支出最低的区县为1428元，最高的区县为10144元，最高比最低高出8716元，相差6倍。 近年来，杨浦区政府对义务教育采取经费倾斜政策，特别是教育经费投入纵向比较成效明显。但杨浦区是人口导入区，原来教育基础相对薄弱，全区初中和小学均衡发展的任务仍十分艰巨。从全市横向比较分析来看，区生均公用经费的拨款定额，生均教育事业经费支出，生均公用经费的支出，初中和小学教师人均年收入等均明显低于全市区平均水平。一项统计数据显示，生均公用经费支出排在全市12位之后，教师收入排在全市处于倒数。

　　（二）教育资源配置仍不能适应城区建设和教育事业发展的需求

　　经过几年的学校布局调整虽取得了阶段性成绩，但是学校扩容问题以及校点布局分布不合理状况未得到根本转变，区域之间、校际之间的发展不够均衡，部分街道随着居住人口逐步集聚，学校设点布局规划建设滞后的现象已经开始显现。学校用地面积小的问题依然存在,校园用地面积小，发展空间十分有限，在城区改造和建设中无论增加或置换教育用地难度都大。近年来，杨浦区政府在调整学校设点布局方面做了大量工作，取得了一定的成效。但在此次调研中发现，初中、小学的设点布局不尽合理，教育资源配置不尽均衡。有些学校规模过大，班额数明显超过市教委的有关规定，而有的初中和小学却是规模过小，班额不足。

　　随着在上海的外来务工人员的增加，非本市户籍学生增长迅速，部分学校在校生非本市户籍学生已超过本市户籍学生，如杨浦区东辽阳中学农民工子女已达75%，给区政府为其提供平等接受义务教育的条件带来了困难；而且非本市户籍人口流动性大，对区教育行政部门合理配置教育资源带来难度。

　　（三）师资水平仍不能适应全面推进素质教育的需求　　

　　近几年，通过以区本培训、校本研修为主，运用多层次、多形式培训相结合的方法，较大程度地提高了初中、小学师资水平，但优质师资仍满足不了学生和家长的需要。一是师资配置不均衡。优质师资总量不足，又相对集中于基础好的学校，尤其是民办学校。二是教师实行区域流动刚刚起步，还没有形成比较完善的运行机制和管理制度。三是一些切合实际，行之有效的培训规划尚未落到实处，在应试教育的压力下，好多教师得不到及时的、系统的培训。四是部分教师素质不高。有些教师的教育观念、专业水平、教学能力不适应素质教育的要求。师资不均衡是“择校热”的根源，是推进义务教育均衡发展的难点。有关数据表明：杨浦区现初中学校中，骨干教师特别是教学第一线的高级教师还显得不足。2008年，初级中学高级教师的比例只占10.1%，小学高级教师的比例只占2.1%,这与市规定的2010年初中高级教师达15%—20%，小学达10%—15%的指标差距较大，而且分布不均衡。

　　（四）办学水平难以满足人民群众日益增长的对优质教育的需求

　　实现义务教育均衡发展，不但是落实《义务教育法》，保障每个公民享有平等的受教育权的必然选择，同时，也是促进基础教育推进素质教育的重要举措。目前不同学校之间的办学水平、教育质量存在很大的差别，难以满足人民群众日益增长的对优质教育的需求。这直接导致屡禁不止的“择校热”，政府部门虽然明确规定，义务教育阶段各类学校招生,采取“就近入学原则”,不得举行或变相举行与入学挂钩的选拔考试或测试，但现实中，择校情况依然存在，一些家庭为了让孩子进入更好的学校，不惜在好学校附近购房迁移户籍，而更多的家长则从幼儿园开始，就想尽办法为孩子选择一个好幼儿园，并送孩子上各种培训班、参加各种考证，以获得进入好小学的各类证书，而进入好小学之后，又开始为进入好初中做准备。

　　调研中发现，部分学校优质生源流失现象严重。目前，个别初级中学和小学的办学水平与区均衡发展水平还存在一定的差距。

　　三、义务教育均衡发展的建议与对策

　　义务教育均衡发展是一个长期的、动态的、辩证的过程。办学条件均衡是基础，师资均衡配置是关键，教育质量均衡是中心，管理水平均衡是突破口。为进一步推进义务教育均衡发展，为人民群众提供基本均等的接受义务教育的条件和机会，必须进一步加大义务教育均衡发展推进力度。我们提出如下的建议与对策：

　　（一）继续加大对教育投入的力度，注入义务教育均衡发展的活力

　　1、市政府要加大对义务教育经费的统筹力度，是均衡发展义务教育的必由之路，这也是国外发达国家发展义务教育的经验。在开展区县之间教育对口合作，并加大对郊区和相对经济困难地区的义务教育均衡发展资金投入时，上海可率先探索加大市级义务教育经费转移支付力度的改革，继续对财政困难地区实行倾斜政策，这对整体促进上海义务教育均衡发展意义重大。

　　2、建议区政府在推进教育现代化的进程中，要继续加大对教育投入的力度，依法保障财政性教育经费的“三个增长”，逐步提高教师待遇，不断提高生均公用经费标准，不断提高学校办学条件现代化水平。努力做到各项标准能达到或超过全市的平均水平，为促进义务教育均衡发展注入新的活力。

　　（二）科学规划学校设点布局，实现义务教育资源均衡配置

　　1、根据区域的经济社会发展现状和财力许可，确定义务教育均衡发展目标和任务，逐步实现义务教育资源的配置标准化，实现对同类学校生均教育成本的均衡投入，为学校创造平等办学竞争条件，不断满足区域内广大学生家长对优质均衡教育需求。

　　2、区政府和教育行政部门要结合新一轮的城区建设与改造，在确保教育资源不流失的前提下，进一步合理配置和整合教育资源，科学、合理地规划与调整好学校的设点布局，以促进义务教育均衡发展，为区域内学生提供接受优质教育的良好环境，为每所学校提供均衡的办学条件，把义务教育提高到新的均衡发展水平。

　　3、教育用地的扩增资金，应由政府承担。

　　4、进一步提高对农民工子女融入城市接受教育的重要性的认识，合理规划，确保农民工子女在公办学校平等受教育的权利，盘活资源，正确引导，形成经验，合力推进农民工子女的教育发展，努力实现教育公平。

　　（三）加强师资校长队伍建设，提高义务教育均衡发展的软实力

　　1、政府和教育行政部门要继续采取有效措施，多形式、多途径加强对义务教育阶段的教师，尤其是骨干教师的培养，在教师专业职务评审中，逐步提高初中和小学高级教师、区骨干教师的比例，为义务教育阶段的学校内涵发展提供保障。要以深化二期课改为突破口，以提高教师专业水平和教育质量为重点，建立和完善中小学教学规范与教学基本要求，鼓励并倡导教育教学改革与创新，聚焦课堂，切实提高课堂教学的效率和质量。注重对行为偏差和学习困难学生的教育和指导。

　　2、进一步深化学校人事管理制度改革，整体优化义务教育阶段的教师队伍结构，逐步缩小校际间师资的差距，对个别不胜任教学工作的教师要进一步加大调整和流动的力度。优质均衡的关键是教师的自身提高和现有优秀师资的均衡配置。

　　3、加快名师名校长基地建设，实施人才强教工程，构建教师教育资源联盟，推进校本研修和教师专业支持等多种措施，进一步提高师资队伍的师德修养和专业化水平。鼓励并促进校长、教师的有序、合理的流动，加快教师流动的推进步伐，加强城区与郊区之间的教育合作交流。努力使初级中学也拥有一定数量的名师、名校长。

　　（四）促进学校依法办学，整体提升义务教育阶段办学品质

　　1、政府和教育行政部门要以科学发展观推进学校均衡发展，在注重学校硬件达标的基础上，给各义务教育阶段的学校在资源配置和办学竞争环境等方面进一步创造均衡发展的条件。

　　2、要继续对重点建设初中和小学加强领导，建立和完善学校管理制度，提高学校管理水平。要引导学校注重对设备设施的管理和使用。进一步提高实验室、图书室、电子阅览室等设备的使用效益，发挥为教学服务，为师生服务的作用。要激励学校不断增强自主办学的能力，逐步形成“一校一特色”的中小学发展格局。

　　3、因地制宜地推进“小班化教育”，进一步扩大“小班化教育”范围，用小班化推进义务教育均衡化。

　　（五）规范民办学校的办学行为，促进义务教育均衡公平

　　实施义务教育是政府的职责，民办学校不恰当的扩招将改变义务教育的性质，并冲击其它公办学校，要按照《义务教育法》及《民办教育促进法》，严格控制其规模和招生数量。现有的民办学校要改变不公不民的性质。民办学校既然是满足优教优费的需求，其招生不能经过考试择优，而要给愿意出资者以均等的机会。民办学校要以社会效益为重，自主办学，政府应视其对社会承担义务的程度给予政策优惠或补偿。

　　（六）推进招生和评价制度改革，建立义务教育均衡发展的督导评估机制

　　1、进一步深化招生考试制度和学生评价制度改革，严格按照免试就近入学原则做好义务教育阶段的招生入学工作；积极推进中小学综合素质评价，把综合素质评价作为学生升入高一级学校的依据之一。引导学校重视学生综合素质的提高，引导学生德、智、体全面发展。加强对招生入学工作的检查和督查。

　　2、建立和完善义务教育均衡发展的督导评估和监测等制度，开展对义务教育均衡发展的督导评估，并以适当方式公示公布，接受社会监督。以发展性督导评价理念引领义务教育均衡发展，以发展性督导评价实践推动义务教育均衡发展，以专业化督导评估队伍服务于义务教育均衡发展。